德宗神武孝文皇帝一
代宗睿文孝武皇帝下 建中元年（庚申，公元780年）
春季，正月，丁卯朔（初一），改年号为建中。群臣为皇上奉上尊号为圣神文武皇帝；大赦天下。开始采用杨炎的建议，命令黜陟使与观察使、刺史“核定百姓的人丁财产，划分等级，制定两税法。近来新旧征收的各种名目，一律废除；两税之外额外征收一文钱的，以枉法论处。”唐朝初年，征收赋税的办法称为租、庸、调，有田则有租，有身则有庸，有户则有调。玄宗末年，户籍逐渐破坏，大多不实。等到至德年间战事兴起，各地征收赋税，逼迫催促立即办理，不再有固定的标准。征收赋税的部门增加数目而互不统属，各自随意增加税目，自立名目，新旧相沿，不知限度。百姓富裕的人家人丁多，大都通过做官、做僧人来免除赋税徭役，而贫穷的人家人丁多，无法隐藏逃避，所以上等户优裕而下等户劳苦。官吏趁机蚕食百姓，百姓十天半月就要输纳一次，困苦不堪，大都逃亡成为流动人口，当地土着百姓不到百分之四五。到这时，杨炎建议制定两税法，先计算州县每年所需费用及上缴朝廷的数额，以此向百姓征收，估量支出以制定收入标准。户不分主户、客户，以现居住地登记簿籍；人不分丁男、中男，以贫富划分等级；对行商的人，在所经州县征收其收入的三十分之一，使他们与定居者税负均等，不能侥幸获利。定居者的税，分秋、夏两次征收。那些租、庸、调及各种杂役全部省去，都由度支总管。皇上采纳了他的建议，趁大赦之令推行。
当初，左仆射刘晏担任吏部尚书，杨炎担任侍郎，两人关系不好。元载被处死，刘晏出了力。等到皇上即位，刘晏长期掌管财利大权，众人很嫉妒他，很多人上奏说转运使可以撤销；又有流言说刘晏曾秘密上表劝代宗立独孤妃为皇后。杨炎担任宰相后，想为元载报仇，于是向皇上流泪进言：“刘晏与黎干、刘忠翼同谋，臣作为宰相不能讨伐他，罪该万死！”崔佑甫说：“这事暧昧不明，陛下已经大赦天下，不应再追究这些虚妄的话。”杨炎于是建议说：“尚书省，是国家政务的根本，近来设置各种专使，分割了它的权力，现在应该恢复旧制。”皇上听从了。甲子日，下诏规定天下的钱粮都归金部、仓部管理，撤销刘晏的转运使、租庸使、青苗使、盐铁使等职务。
二月，丙申朔（初一），命令十一位黜陟使分别巡视天下。先前，魏博节度使田悦侍奉朝廷还算恭顺，河北黜陟使洪经纶，不通晓时务，听说田悦有军队七万人，发下文书，裁减四万人，命令他们回乡务农。田悦表面服从命令，按照文书裁减了军队。随后召集被裁减的士兵，激怒他们说：“你们长期在军中，有父母妻子，如今一旦被黜陟使裁减，将用什么来养活自己呢！”众人大哭。田悦于是拿出家财赏赐他们，让他们各自回到部队。于是军士都感激田悦而怨恨朝廷。
崔佑甫因病，大多不处理政事。杨炎独自担当大政，专门以报复恩仇为事，上奏采用元载留下的策略修筑原州城，又想征发两京、关内的民夫疏浚丰州的陵阳渠，以兴办屯田。皇上派宦官到泾原节度使段秀实那里，询问利弊，段秀实认为：“如今边境防备尚且空虚，不宜兴办工事招致敌寇。”杨炎大怒，认为他阻挠自己，征召段秀实入朝担任司农卿。丁未（十二日），任命邠宁节度使李怀光兼任四镇、北庭行营及泾原节度使，让他移军原州，任命四镇、北庭留后刘文喜为别驾。京兆尹严郢上奏：“查朔方五城，原来是肥沃的屯田之地，自从战乱以来，人力不及，以致荒废，十亩地耕种不到一亩。如果人力可以开垦，不必等待疏浚水渠。如今征发两京、关辅地区的民夫到丰州疏浚水渠营田，估计所得不足以补偿所费，而关辅地区的百姓不免流离失所，这是虚耗京畿地区而无益于军粮储备。”奏疏呈上，没有答复。不久陵阳渠最终没有修成，被废弃了。
皇上采用杨炎的话，借口奏事不实，己酉（十四日），将刘晏贬为忠州刺史。
癸丑（十八日），任命泽潞留后李抱真为节度使。
杨炎想修筑原州城以恢复秦州、原州，命令李怀光在前线监督施工，朱泚、崔宁各率一万人作为后援。诏书下达到泾州准备筑城工具，泾州的将士愤怒地说：“我们作为国家西大门的屏障，已经十多年了。起初驻守邠州，才刚开始经营农桑，有了安定的生活。移驻泾州，披荆斩棘，建立军府；坐席还没暖热，又把我们扔到塞外。我们有什么罪要落到这个地步！”李怀光刚担任邠宁主帅时，就诛杀了温儒雅等人，军令严峻。等到他兼任泾原节度使，各将领都恐惧，说：“那五位将领有什么罪而被杀？现在他又来这里，我们能不担忧吗！”刘文喜趁军心不安，占据泾州，不接受诏命，上疏请求再让段秀实担任主帅，否则就让朱泚担任。癸亥（二十八日），朝廷任命朱泚兼任四镇、北庭行军及泾原节度使，取代李怀光。
三月，翰林学士、左散骑常侍张涉收受前湖南观察使辛京杲的贿赂，事情