刘七案暴露的，不仅是个人贪腐，更是现有监察体系的局限。都察院虽有“风宪巡查”，但其人手有限，重点在“纠劾”而非“预防”；其官员本身亦处于复杂的官场关系网中，难以完全超脱；且其监督对象主要集中在官员个人品德与重大违法，对于日常行政效率、政策执行扭曲、乃至那种无形的“官场文化”侵蚀，往往力有未逮。
黄巢深知，没有强有力的、独立的、渗透性更强的监察工具，“整风”很可能沦为又一场公文旅行与表面文章。他需要在现有官僚体系之外，或者说，在其制高点之上，锻造一把更为锋利、也更具威慑力的“监察之剑”。
四月中旬，一次仅有杜谦、林风、陈廷敬、都察院左都御史及两位皇帝绝对亲信参加的御前密议，在皇城最为隐秘的“勤政阁”举行。阁内烛火通明，门窗紧闭，连侍奉的太监都只能候在十丈开外的廊下。
黄巢开门见山，将一份他亲笔勾勒的纲要推至众人面前。纲要标题只有两个沉甸甸的字：察院。但细看内容，却让在座诸人，包括久经风浪的杜谦和林风，都不禁心头一跳。
“朕意，于都察院之外，另设一独立监察机构，暂定名‘锦衣亲军都指挥使司’，简称‘锦衣卫’。”黄巢的声音平静，却带着不容置疑的决断，“其不隶六部，不属都察院，直属朕躬，专司监察百官、刺探情报、肃清风纪、保障新政推行。”
他逐一阐述构想：
一、职权与任务。 锦衣卫首要之责，是“事中监察”与“预防纠偏”。不仅查办已发案件，更要主动出击，监控朝廷各部、地方官府、乃至军中（在枢密院协同下）对朝廷政令（尤其是新政与“整风”要求）的执行情况。重点针对“阳奉阴违”、“因循疲沓”、“结党营私”等风气问题。有权秘密调查官员言行、交际、财产异常，接受官民密告（与“铜匦”对接），并对重大或紧急事务拥有直奏皇帝、甚至有限度的临时处置权（如控制嫌疑人、封存证据）。同时，兼顾对外（如沙陀、其他割据势力）的情报搜集与分析。
二、组织与人员。 锦衣卫设指挥使一人（正三品，由皇帝直接任命，对皇帝负责），下设南北镇抚司，分理侦缉、刑狱。人员选拔，一从军中（尤其斥候、夜不收等精锐）遴选忠勇机敏、背景相对简单者；二从民间招募有特殊技能（如追踪、潜伏、账目、语言）且身家清白者；三可从年轻进士或低级官员中，选拔有志于刷新吏治、不惧权贵者转入。所有人须经过严格训练与忠诚考验，待遇从优，但纪律极严，实行垂直管理，与地方及各部院尽量减少横向联系。
三、监督与制衡。 锦衣卫权力虽重，但亦受制约。其一，核心章程与重大行动需报朕核准；其二，其内部设立“纪纲所”，专司监察锦衣卫人员是否守法、有无滥用职权，由皇帝亲信御史或退休重臣掌管；其三，锦衣卫办案，需注重证据，最终处置权仍在刑部、都察院等法司，其自身无最终审判权（除非涉及谋逆等特别重大案件，由皇帝特旨）；其四，其活动经费由内帑与户部专项共同保障，接受审计司抽查。
黄巢阐述完毕，阁内陷入长时间的沉默。烛火噼啪作响，映照着众人神色各异的脸庞。
都察院左都御史最先开口，语气复杂：“陛下，锦衣卫之设，权责……甚重。若用之得宜，确是整饬风纪、通达下情的利器。然则，其侦缉之权，直刺百官私隐；其直奏之途，绕过现有台谏……恐开告密之风，使朝臣人人自危，相互猜忌，反伤朝廷和睦与政务畅达。且其人员若良莠不齐，或为野心家所控，恐成国中之国，危害更甚于贪腐。”
他的担忧代表了传统文官体系对这类“秘密警察”式机构的天然警惕。
陈廷敬则从审计角度提出看法：“陛下，审计司重在账目钱粮之核验，属事后追查。锦衣卫若能深入监控政令执行过程，发现阳奉阴违之苗头，确可补审计之不足。然二者权责需清晰界定，避免重叠或冲突。且锦衣卫调查所得，若涉及经济问题，应与审计司共享证据，方符合程序。”
林风的眉头一直紧锁。涉及军中监察的部分，让他最为敏感：“陛下，军中事务，首重号令统一、上下信赖。若许锦衣卫监察军将，甚至侦缉军中‘结党’、‘疲沓’，恐易干扰指挥，引发将领疑虑，挫伤士气。军中自有军法司、监军体系，是否……”
“军中整风，同样紧要。”黄巢打断他，目光锐利，“野狐岭之挫，刘七之案，皆与军中风气息息相关。锦衣卫对军中之监察，主