地方上此起彼伏的叛乱起义，使得朝中有志之士、有才子官，各抒己见，不断上书。

    其中，太常、江夏人刘焉的一份奏章引起了皇帝的瞩目，其大意为：“天下兵寇不息，主要原因是郡守镇压不利、刺史对郡守监督不到位。而此时监督不到位的原因是刺史们太年轻，官秩600石太少，没有威信。建议选朝中清名重臣，依然拿两千石俸禄，到地方担任州刺史，最好把州刺史改为州牧。”

    不知道什么原因，皇帝竟然同意了刘焉的建议，不把百姓的起义叛乱原因归结为治理不当，而是归结于镇压、安抚不到位。并派出九卿、尚书出任州牧。从此州刺史从御史、监察官，开始逐渐向相当于省高官、高官一把抓发展。

    汉末的混乱，就此展开。

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